李忠全
[摘要]陕甘宁边区的政权建设经历了新民主主义革命的3个历史时期，实现了两次政权性质的转变，完整地反映了中国革命的基本特点。边区长期在中共中央领导之下，决定了政权建设的地位和模范作用，正确处理了同国民党政权的关系，贯彻了中共中央的独立自主的原则，最终使边区政权成为新中国政权的雏形。
从中国新民主义革命政权发展的历程来看，陕甘宁边区的政权不仅产生较早，而且成为土地革命战争时期全国唯一没有丧失的根据地。党中央到达陕北后，以硕果仅存的西北苏区为依托，一方面把它提升为具有全国苏维埃性质政权的地位，指导各地的政权建设，另一方面又从这里出发，先后创建了许多抗日民主根据地，特别是把陕甘宁边区建设成为抗日民主的模范根据地。可以说，陕甘宁边区的政权建设在新民主主义革命中占有极其重要的地位，发挥了巨大作用。纵观陕甘宁边区政权建设的全过程，它与其它根据地相比较，不仅具有诸多显著特点，而且积累了许多丰富成功经验。
一、边区政权建设经历了新民主主义革命的三个历史时期，实现了两次转变
陕甘宁边区政权（以下简称边区政权）从土地革命战争时期开始，经历了抗日战争和解放战争，直至中华人民共和国成立。西北苏区革命政权从1931年起在刘志丹、谢子长等人领导下，在陕北游击战争中逐步建立与发展，并成为中央红军长征的落脚点和中国革命走向全国胜利的出发点。党中央到达陕北后，为了统一和加强中国西北各省苏维埃运动的领导，使其在更加巩固的基础上猛烈地发展起来，1935年11月，中华苏维埃共和国中央执行委员会决定在陕甘晋苏区设立苏维埃政府驻西北办事处，不仅直接领导西北苏区，而且还指导全国的苏维埃运动。从这时算起，到1937年9月西北办事处改为陕甘宁边区政府，近两年的时间，西北苏区具有全国性苏维埃政权的地位。但就这个特点，长期以来被边区史研究者有所忽视。
关于边区政权的两次转变，它仍然具有许多显著特点。从总体上说民主革命时期根据地政权的性质都属于新民主主义的，这是由中国新民主主义革命的任务――反帝反封建所决定的。但各个历史时期的政权成份及内容是有所不同，比如土地革命战争时期的政权性质，客观上是新民主主义的，而实际上是工农小资产阶级专政，因为把民族资产阶级都排除在革命阵营之外。抗日时期，陕甘宁边区的政权性质无疑是新民主主义的，其内容和形式比任何时候都完满。毛泽东说：“在抗日时期，我们所建立的政权性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”①但是，真正实行这种政权由工农苏维埃向抗日民主政权的转变并非容易，它是有一个过程的。1935年12月中共中央瓦窑堡会议确立了抗日民族统一战线的策略，可以说开始了这种转变。与此同时，西北苏区也开始了由工农苏维埃政权向抗日民主政权的转变。西北办事处于1937年5月12日制定了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，明确提出了恢复地主的选举权，凡是一切赞成抗日的阶级、党派都可以包括到政权中来，这就扩大了抗日民主政权的阶级成分。这从理论上说，这个《组织纲要》和《选举事例》的颁布就基本体现了由苏维埃时期的工农共和国到抗日民主共和的转变。也就是说，边区这两部法规的实施已成为这次政权转变的标志。随后，1937年7月开始，边区进行了“普遍、平等、直接、无记名”的选举，成立了县、区、乡各级的民选政府。9月6日，西北办事处正式改名为陕甘宁边区政府，基本上完成了由工农苏维埃政权向抗日民主政权的转变。
在边区，实现了这种政权性质的转变很有意义，它把十年内战时期的阶级斗争转向民族斗争的轨道，调动了全国各族人民在抗日民族统一战线的旗帜下，积极抗日，共同为全民族的事业而奋斗。把1937年9月边区政府的成立到1939年1月边区第一届参议会召开，可以称之为抗日民主政权的形成时期。因为它的完善、巩固仍有个过程。尽管这个民选政府都是按照一定的民主程序来进行的，而且边区参议会通过了各种组织条例、各项法规都已基本健全，确立了抗日民主的政治制度。但是，从政权机构组成人员看，从各阶级各阶层人士进入政权的比例看，还基本上是清一色的共产党员把持抗日民主政权。为此，1940年3月，中共中央根据新的形势发展，及时提出了“三三制”政权原则。边区在1941年2月至9月进行第二次三级（边区、县、乡）的民主选举，11月召开了边区第二届参议会，选举产生了第二届民主政府，建立了由共产党人和各抗日党派及无党无派的代表人物合作的政府，即地方性的民主联合政府，进一步完善了抗日民主的政治体制，边区政权才成为工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级，包括地主阶级中的民主分子在内的抗日民主政权。
1945年8月，日本帝国主义宣布无条件投降，抗日战争取得胜利，民族战争的历史阶段结束。由于国共两党合作的继续保持，国内出现了一个和平民主的过渡阶段。在这个过渡阶段中，边区于1945年6月至12月进行了第三次三级民主选举，并于1946年4月召开边区第三届参议会，选举产生了边区第三届民主政府，边区政权继续保持了抗日民主政权时期的阶级性质。由于国民党方面破坏两党之间的合作，内战危机不断加深，中共中央于1946年5月4日发出了《关于清算减租及土地问题的指示》，强调“应坚决拥护群众从反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田”，以削弱和消灭封建土地所有制。这个指示，提出了消灭封建剥削制度的问题。它表明，中国革命开始向反对国内的封建势力斗争发展，与这种转变相适应，边区和各解放区的政权也开始向人民民主专政的方向发展。1946年6月，全国内战爆发，革命战争的矛头明确地指向了美帝国主义支持下的国民党反动派，美蒋反动派成了人民革命的敌人。解放区革命政权的中心任务在于支援人民解放军，打败美蒋反动派，实现中国人民的解放。
在边区，关于实现第二次政权转变的标志，是1946年10月30日至11月5日召开的边区第三届政府委员会第二次会议，并于11月5日正式通过了《陕甘宁边区第三届第二次政府委员会决议》。决议根据目前政治形势与今后工作任务，强调指出：“当此蒋介石在美国帝国主义援助下，决心坚持内战到底，并积极布置大举进攻我边区的紧急情况下，动员一切力量准备粉碎蒋介石、胡宗南对边区的进攻，争取边区自卫战争的胜利实为目前最紧迫的任务”；“彻底土地改革，实现耕者有其田”是“发动群众积极参军参战发展生产的中心一环”。①这个决议，表明边区政权已经同国民党最终决裂，基本上完成了由抗日民主政权向人民民主政权的转变。至此，边区政府虽然在组织机构和人选问题上未发生变动，但边区政权的阶级性质已经发生了根本性的变化。随着解放战争的胜利发展，1947年2月，中共中央指出：“解放区在坚决地毫不犹豫地实现耕者有其田的条件下，‘三三制’政策仍然不变。在政权机关和社会事业中，除共产党人外，必须继续吸收广大的党外进步分子、中间分子（开明绅士）参加工作。”①随后，中共中央又指出：新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。对人民大众、所要反对的敌人，以及如何团结开明士绅、贯彻土地政策等方面均作了新的规定，使边区的人民民主政权的建设得到了进一步的完善和巩固。
边区政权建设，从土地革命时期始，历经抗战、解放战争两个历史时期，不仅自身发展一直延续，而且又统一于同一个区域，扎根生长，发展壮大，这在整个中国新民主主义革命过程中是唯一无二的，是其他根据地的政权所不及的。
二、边区政权建设完整地反映了中国革命的基本特点
1、边区政权建设始终处于战争环境中。中国革命的特点和优点是武装的革命反对武装的反革命。因此，革命战争是中国革命的主要和基本形式，而革命政权的建设与革命战争休戚相关，革命战争的胜败，决定着革命政权的生死存亡。
边区政权建设正是处在这种长期的革命战争的环境之中。在土地革命时期，革命政权无一不与革命战争的胜败直接相联。到了抗日战争时期，边区也仍然处于战争环境之中。1940年以前，即在晋西北抗日根据地巩固以前，边区面临着日本帝国主义侵略的直接威胁 ；1940年以后，由于晋西北和其他敌后抗日根据地的相对巩固，成了边区的“屏障”，日本帝国主义侵略的直接威胁消除了。但是，整个抗日战争尚未结束，随之而来的还有国民党顽固派的军事封锁，直至大规模的军事“磨擦”，使边区仍然处在一种潜在的战争状态。因此，林伯渠主席说：“边区情况有各种特点，都须好好研究。而第一个根本特点，就是边区处于革命战争的环境中，绝对不可有一秒钟忘记。”②进入解放战争时期，边区又进入了全面战争的状态。在这种情况下，边区政权建设不能不以革命战争的变化为转移，并决定着边区政权本身的存亡和政权工作的基本方向。
在革命战争的条件下，边区政权的中心任务是保证革命战争的胜利，经济建设事业也是围绕革命战争这个中心进行的，也就是为着争取物质上的条件去保障革命军队的给养和供给；为着改善人民群众的生活，由此更加激发人民群众参加革命战争的积极性。总之，边区政府的每一项工作，无一不与革命战争相联系。只有在特定的历史条件下，边区政府的中心工作稍有转移。1942年12月，毛泽东在西北局高干会上指出，在目前陕甘宁边区的条件下，经济与教育是中心的或第一位的工作。当时边区处于相对和平的环境。相对和平的环境，要求边区政府把工作中心转到生产和教育上来，这是完全正确的，林伯渠同志也说：“边区尚未直接发生战争，所以有可能有必要集中力量于两大基本任务――生产与教育，并以此来为革命战争服务。生产是为革命战争解决物质问题；教育是为革命战争解决干部问题。全边区工作都应自觉地围绕于这两个中心。但过去许多同志对此认识不足。”①因此，边区政府从1943年起；抓了生产和教育两大中心任务，并且取得了巨大成绩，积累了经验，并为以后的解放战争的胜利发展，奠定了物质基础。解放战争时期，由于条件的改变，边区政府被迫把工作中心又转移到战争上来。
2、边区政权建设长期处于农村。在中国武装夺取政权，走农村包围城市的道路。革命战争首先在农村取得胜利，在农村建立政权。
在整个新民主主义革命时期，革命政权长期处于农村，在农村的环境中进行建设。从毛泽东率秋收起义部队上井冈山建立红色政权起，到1931年11月在瑞金建立中华苏维埃共和国，成立中华苏维埃中央政府，革命政权一直处在农村。边区的情况同中央苏区的情况完全一样。即使在中华苏维埃中央政府到达陕北以后，先驻陕北瓦窑堡，后迁至保定（今志丹），1937年1月13日进驻延安，革命政权仍然处于农村。不仅边区是农村，就当时的延安实质也是农村。1937年10月，边区政府正式把延安改设为“市”。但延安当时才有5000余人口（不包括革命部队的人数），几乎没有近代工业和工业无产阶级的成分，只有少数商业和手工业，连手工业工人也极少，不过是一个农村集镇式的小城市。在边区政府成立以后的10多年中，延安的工商业得到了初步的发展，但就整个边区而言，仍然是农村，而且是陕西、甘肃、宁夏三省交界的落后地区。
3、边区政权自身的特点及缺陷。由于革命战争和农村的环境，边区政权表现出许多显明的特点与缺陷，如政权的不稳定，变化大；政权机构的不完备和战时性；民主性发挥不够，集中得过多；政策的多变与农村特点，等等。
4、边区政权实现了由城市领导农村的转变。毛泽东在中共七届二中全会上指出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到城市。”①
边区政权由农村到城市的转移，直到1949年5月20日西安解放。24日西安市人民政府成立，6月上旬，边区从延安迁至西安。6月14日，边区政府在西安新城正式开始办公。至此，边区政权由农村政权转变为城市政权，并且开始了城市领导农村的新时期。此时，边区政权表现出明显的城市性，如管理城市机构的增设，新设了工商厅、交通厅、公营企业厅等，以管理城市工业交通企事业。随着西北解放战争的胜利，天水、兰州、西宁、银川、宝鸡等大中城市的解放，边区政权进一步转变为城市政权，走完了农村包围城市的道路，开始了由城市领导农村的新历程。
1950年1月19日，西北军政委员会在西安成立，主席彭德怀，副主席习仲勋、张治中。西北军政委员会是中央人民政府在西北地区实行军事管制的代表机关，并代行西北人民政府的职权。至此，陕甘宁边区政府完成了其光荣的历史使命。
三、边区长期在中共中央的领导之下，决定了边区政权建设的地位和模范作用
从1935年10月19日中共中央长征到达陕北起，到1948年3月23日，毛泽东、周恩来、任弼时等率领中共中央机关东渡黄河离开陕北，中共中央在边区历时13个春秋。中共中央长时期地驻在一个根据地内，这在中国新民主主义革命中也是唯一的。
边区是土地革命时期仅存的苏区。但到了抗日战争时期，敌后抗日根据地有了很大的发展，边区仅仅是19块根据地中，除了浙东、琼崖两块根据地外，是最小的根据地，人口只有150万，远不及晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥等抗日根据地的地域之广和人口之多。但由于它长期以来是中共中央的所在地，便成了各个解放区中的首席解放区。延安则是各级解放区的指导中心，成为中国革命的“圣地”。
由于边区是中共中央的所在地，中共中央在领导全国的抗日根据地的过程中，把边区作为一个试验区。正如毛泽东1938年就指出：“边区的作用，就在于做出一个榜样给全国人民看。”②1940年他在边区党政联席会议上讲话时又说：“现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。”陕甘宁边区的新民主主义建设，由于在全国具有开创新社会的性质，因此党中央对它特别重视。边区的一切重大制度和方针政策都是党中央根据马列主义的基本原理结合我国和边区的实际提出来的；边区制定的许多具体施政方法，也是经党中央讨论或批准的；边区工作中遇到的困难和问题，党中央都及时的给予指导和帮助。我们的各项新民主主义纲领和政策都是先在陕甘宁边区试行，然后才在其他根据地推广。所以说陕甘宁边区是全国新民主主义建设的“试验区”。正是由于这种特殊的历史条件，提高了边区在各解放区中的地位，也提高了边区政权建设的意义。
边区政权建设，从路线、方针和各项具体政策，到政治体制、机构设置，以致人选的决定等等，都直接得到中共中央的指导和关心。如1937年9月6日边区政府成立，其人选就是中共中央直接决定的；边区的重大方针政策，如1938年5月15日的《陕甘宁边区政府、第八路军后方留守处布告》和1941年5月1日颁布的《陕甘宁边区施政纳领》等，均由中共中央直接参与，毛泽东亲自修改制定的；毛泽东、朱德、周恩来、任弼时等中共中央领导人，经常出席和参加边区的各种会议，并多次讲话作指示等。这一切有力地保障了边区政权建设中的正确方向，提高了边区政权建设在各解放区中的地位和模范作用。
关于边区政权建设的模范作用，主要表现在新民主主义政治上：（一）实现了广大人民当家作主；一是民主的选举制度，二是实行“三三制”的政权政策，把边区建设成以“三三制”为特征的抗日民族统一战线的模范区域。（二）严于法治，边府先后制定和颁布了政权建设中的各种法律条文和规章制度，并坚持以法办事的原则。（三）廉洁奉公，这方面堪称全国的楷模。（四）彻底实施精兵简政，这是率先由边区提出并完全做到精简，统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。
总而言之，在抗日战争时期，中国共产党领导的陕甘宁边区政权是新民主主义性质的政权，是中共中央在创造性地走农村包围城市、武装夺取政权道路的过程中建立的诸多局部政权群星中的“北斗”，对中国革命战争和建设作出了杰出的贡献，它以一个局部政权把一个全国知名的经济文化落后的地区变成了政治上、军事上、经济上和文化上都是光明的先进的地区。这种政权是中国共产党运用共产主义的基本原理和方法，从实际出发正确地指导殖民地半殖民地半封建国家开展民族民主革命斗争的一面旗帜，是国际共产主义运动的光辉范例。所以，研究和总结陕甘宁边区政权建设的历史经验，对于我们今天搞好社会主义初级阶段的政权建设仍然具有重要的启迪和借鉴意义。
四、边区政权正确处理了同国民党政权的关系，贯彻了中共中央的独立自主原则
土地革命时期，边区政权是在摧毁国民党的地方政权以后建立起来的。因此，当苏维埃政权一出现，国民党的军队和政府，就把它包围起来，企图消灭了。因此，两者之间完全对立，“你死我活”，没有调和的余地。这同全国各地的苏维埃政权是一样的。这里要说明的是，西北苏维埃政权尽管也遭到了敌人的多次围剿，且“左”倾教条主义错误一度曾危害到根据地的死亡，但由于中共中央的及时到达，它成为硕果仅存的一块根据地。
抗日战争时期则不同，由于抗日民族统一战线的形成，尤其是1937年2月10日的中共中央致中国国民党五届三中全会电作出的保证，工农民主政府改名为特区政府，受南京中央政府“指导”。经过国共两党的多次谈判，国民党承认了陕甘宁边区的合法地位。1937年10月12日国民政府行政院第333次会议，以任免边区行政长官为方式，承认了边区政府为国民政府行政院的直属地方政府。这不仅结束了两个政权之间的敌对关系，而且变成了一种“隶属”关系。
这种情况同其他抗日根据地不同，抗日战争开始后，在敌后建立起来的各个抗日民主根据地，只有少数在名义上“属”国民党地方政府，多数则完全是由中国共产党独立建立起来的，同国民党政权没有关系。而陕甘宁边区则是国共两党互相都有“承诺”的。这种“承诺”，要求边区政权必须处理好同国民政府之间的关系。
当然，“隶属”关系是名义上的。因为，国民党方面始终想要取消，以致消灭陕甘宁边区。而共产党方面则坚持边区政权的新民主主义的实质，坚持独立自主，不允许国民党及其政府“插足”边区内部，两者之间的矛盾和斗争仍然存在，有时还十分尖锐，到了1939年，国民党实行“消极抗日，积极反共”的方针，对边区实行军事包围和经济封锁。欲置之死地而后快。只是由于共产党和边区政府方面采取了“人不犯我，我不犯人；人若犯我，我必犯人”的方针和有理、有利、有节的斗争原则，才把斗争限制在一定的范围，使名义上的“隶属”关系得以保持。
为了保持这种名义上的“隶属”关系，边区在政权建设中，不得不采取某些同南京国民政府政策相“含接”的措施。例如，在政权机构设置上，采取了参议会制度。1938年3月，国民党在武昌召开了临时代表大会，制定了《抗战建国纲领》和决定设立国民参政会。7月，国民参政会第一届大会在汉口召开，共产党派代表参加大会。会议又作出了在各省召开参议会的决定，并公布了《省参议会组织条例》。边区政府作为国民政府行政院的直属地方政府，相当于省级政府。因此，边区政府于1938年11月25日决定改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会，同国民政府省级机构的设置相“含接”，但是，边区参议会同国民党统治区的参议会，不但性质不同，而且地位和作用也不一样。国民党统治区的省参议会，其参议员主要由国民党“遴选”；参议会也只是一个“咨询”机关。边区参议会的参议员则由边区人民依据“普遍、平等、直接、无记名”的选举原则，全部由选举产生；边区各级参议会既是民意机构，又是权力机关，选举产生边区各级政府，制定边区的法制（此项仅限于边区参议会）和确定边区各级政府的各项方针、政策。在司法制度上边区作为省区地方，只设“高等法院”，不设最高法院，把南京国民政府的最高法院作为终审机关（实际上无联系）。在法制和政策上，边区政府也采取措施，作为边区制定法制的一些依据，以保持这种“含接”。
但是，边区政权建设，从机构的设置，政策的制定，人事的安排等等，贯彻执行的基本的原则和政策，仍然是中共中央确定的新民主主义的政治制度和政策。可以说，边区在抗日战争时期，既正确地处理了同国民党政权的关系，又坚持了中国共产党的独立自主原则。
抗战胜利以后，特别是国共两党重庆谈判的进行，以及政治协商会议的召开和停战协定的签定，两个政权之间表面上的“隶属”关系得以暂时维持。随着国民党反动派发动全国内战，这种“隶属”的关系，也随之宣告结束，再次进入两个政权之间的敌对状态，直至南京国民政府垮台和中华人民共和国成立。
五、边区政权是新中国政权的雏形
在新中国成立以前，同时存在着几个像边区政府那样的地方性政府，如华北人民政府、东北人民政府等，但政权机构的基本模式仍然是边区政权的模式，而且成立时间不长，缺乏实践的经验。因此，边区政权模式成了新中国政权模式的渊源和雏形。
首先，边区政权为中华人民共和国的诞生奠定了第一块基石。陕甘宁边区一直是中国的一块红色区域。在抗日战争时期由于国共两党的合作和抗日民族统一战线的形成，它虽然曾受国民党中央政府的管辖，但根据地内部的社会性质并未改变。国民党统治区属于半殖民地半封建的社会，而边区则属于新民主主义社会。毛泽东1941年就指出：“陕甘宁边区和华北华中各抗日根据地的社会性质已经是新民主主义的”。又说：“各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义的共和国。”在为新民主主义中国塑造模型的意义上讲，陕甘宁边区对全国是有特殊贡献的。边区政权是新民主主义革命时期历史最久，形式最完备，经验最丰富的政权，因而对新中国政权建立的意义和作用也就最大。就其边区建设而言，时间最长。抗战时期它虽然一直存在着战争的威胁，甚至在一段时间内有过直接对日作战，也有过反对国民党进攻的军事斗争，但根据地内始终没有发生过战争，建设事业一直作为主要任务来进行。就1947年到1948年间爆发的大规模解放战争，仅一年多便重新开始了建设工作。总之，建国前边区搞建设达11年之久，而其他根据地是不可比拟的。
其次，边区政权建设的实践为新中国的政权建设提供了可供借鉴的具体经验。西方资产阶级共和国的方案在中国行不通，苏联式的无产阶级的经验也不符合中国的国情，唯一能够借鉴的是我们自己创造的经验，其中主要的是边区政权建设的成功经验。
第三，在建设边区政权的同时，积极从事新民主主义的各项建设。特别是利用政权的力量，推动了边区各项事业的发展。边区政权建设的经验证明，不能片面的就政权方面单一地去巩固与发展，而是在建立政权之后，把人民从旧政权中解放出来，尽快发展各项建设事业。陕甘宁边区在注重政权建设的同时，实行了提高农村生产力的经济政策，建立了自给工业的基础，开展了人民大众的新文化运动，贯彻了保卫边区、坚持抗战的军事原则，并在这些方面获得了惊人的成绩。换言之，在建立无产阶级领导的几个革命阶级联合的人民民主专政的同时，加强了民主与法制的建设，民众团体与党的建设；在经济方面，进行了彻底的土地改革，实行耕者有其田；大力开展劳动互助合作，在城乡各地建立了许多不同类型的合作社；政府和军队、机关、学校办了许多农工商业，从而建立了公营经济；同时在大力发展工农业生产的基础上，发展了商业、交通运输和财政金融事业。通过这些事业的发展而进一步巩固了政权，这充分说明政权建设必须发展社会生产力，改善人民的生活，才能更加显示出政权的威力与作用。
第四，边区政权建设实践，为新中国的政权建设培养和造就了一大批优秀的政权建设工作干部。十多年来的边区政权建设，培养和造就了一大批既具有一定理论水平，又有实际经验的干部。他们不仅为西北地区的新解放区的政权建设准备了条件，而且也为新中国的政权建设准备了大批干部。边区政府主席林伯渠在新中国成立前夕到北京，为中华人民共和国成立肩负重任。随后，边区政府副主席刘景范等一大批干部调往北京，为新中国的政权建设作出了重要贡献。
总之，边区政权建设的特点和经验，为新中国的政权建设开辟了道路，做出了典范，提供了经验，值得我们认真总结，并努力发扬艰苦奋斗和廉洁政治的光荣革命传统。（作者：陕西省社会科学院 研究员）
[摘要]陕甘宁边区的政权建设经历了新民主主义革命的3个历史时期，实现了两次政权性质的转变，完整地反映了中国革命的基本特点。边区长期在中共中央领导之下，决定了政权建设的地位和模范作用，正确处理了同国民党政权的关系，贯彻了中共中央的独立自主的原则，最终使边区政权成为新中国政权的雏形。
从中国新民主义革命政权发展的历程来看，陕甘宁边区的政权不仅产生较早，而且成为土地革命战争时期全国唯一没有丧失的根据地。党中央到达陕北后，以硕果仅存的西北苏区为依托，一方面把它提升为具有全国苏维埃性质政权的地位，指导各地的政权建设，另一方面又从这里出发，先后创建了许多抗日民主根据地，特别是把陕甘宁边区建设成为抗日民主的模范根据地。可以说，陕甘宁边区的政权建设在新民主主义革命中占有极其重要的地位，发挥了巨大作用。纵观陕甘宁边区政权建设的全过程，它与其它根据地相比较，不仅具有诸多显著特点，而且积累了许多丰富成功经验。
一、边区政权建设经历了新民主主义革命的三个历史时期，实现了两次转变
陕甘宁边区政权（以下简称边区政权）从土地革命战争时期开始，经历了抗日战争和解放战争，直至中华人民共和国成立。西北苏区革命政权从1931年起在刘志丹、谢子长等人领导下，在陕北游击战争中逐步建立与发展，并成为中央红军长征的落脚点和中国革命走向全国胜利的出发点。党中央到达陕北后，为了统一和加强中国西北各省苏维埃运动的领导，使其在更加巩固的基础上猛烈地发展起来，1935年11月，中华苏维埃共和国中央执行委员会决定在陕甘晋苏区设立苏维埃政府驻西北办事处，不仅直接领导西北苏区，而且还指导全国的苏维埃运动。从这时算起，到1937年9月西北办事处改为陕甘宁边区政府，近两年的时间，西北苏区具有全国性苏维埃政权的地位。但就这个特点，长期以来被边区史研究者有所忽视。
关于边区政权的两次转变，它仍然具有许多显著特点。从总体上说民主革命时期根据地政权的性质都属于新民主主义的，这是由中国新民主主义革命的任务――反帝反封建所决定的。但各个历史时期的政权成份及内容是有所不同，比如土地革命战争时期的政权性质，客观上是新民主主义的，而实际上是工农小资产阶级专政，因为把民族资产阶级都排除在革命阵营之外。抗日时期，陕甘宁边区的政权性质无疑是新民主主义的，其内容和形式比任何时候都完满。毛泽东说：“在抗日时期，我们所建立的政权性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”①但是，真正实行这种政权由工农苏维埃向抗日民主政权的转变并非容易，它是有一个过程的。1935年12月中共中央瓦窑堡会议确立了抗日民族统一战线的策略，可以说开始了这种转变。与此同时，西北苏区也开始了由工农苏维埃政权向抗日民主政权的转变。西北办事处于1937年5月12日制定了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，明确提出了恢复地主的选举权，凡是一切赞成抗日的阶级、党派都可以包括到政权中来，这就扩大了抗日民主政权的阶级成分。这从理论上说，这个《组织纲要》和《选举事例》的颁布就基本体现了由苏维埃时期的工农共和国到抗日民主共和的转变。也就是说，边区这两部法规的实施已成为这次政权转变的标志。随后，1937年7月开始，边区进行了“普遍、平等、直接、无记名”的选举，成立了县、区、乡各级的民选政府。9月6日，西北办事处正式改名为陕甘宁边区政府，基本上完成了由工农苏维埃政权向抗日民主政权的转变。
在边区，实现了这种政权性质的转变很有意义，它把十年内战时期的阶级斗争转向民族斗争的轨道，调动了全国各族人民在抗日民族统一战线的旗帜下，积极抗日，共同为全民族的事业而奋斗。把1937年9月边区政府的成立到1939年1月边区第一届参议会召开，可以称之为抗日民主政权的形成时期。因为它的完善、巩固仍有个过程。尽管这个民选政府都是按照一定的民主程序来进行的，而且边区参议会通过了各种组织条例、各项法规都已基本健全，确立了抗日民主的政治制度。但是，从政权机构组成人员看，从各阶级各阶层人士进入政权的比例看，还基本上是清一色的共产党员把持抗日民主政权。为此，1940年3月，中共中央根据新的形势发展，及时提出了“三三制”政权原则。边区在1941年2月至9月进行第二次三级（边区、县、乡）的民主选举，11月召开了边区第二届参议会，选举产生了第二届民主政府，建立了由共产党人和各抗日党派及无党无派的代表人物合作的政府，即地方性的民主联合政府，进一步完善了抗日民主的政治体制，边区政权才成为工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级，包括地主阶级中的民主分子在内的抗日民主政权。
1945年8月，日本帝国主义宣布无条件投降，抗日战争取得胜利，民族战争的历史阶段结束。由于国共两党合作的继续保持，国内出现了一个和平民主的过渡阶段。在这个过渡阶段中，边区于1945年6月至12月进行了第三次三级民主选举，并于1946年4月召开边区第三届参议会，选举产生了边区第三届民主政府，边区政权继续保持了抗日民主政权时期的阶级性质。由于国民党方面破坏两党之间的合作，内战危机不断加深，中共中央于1946年5月4日发出了《关于清算减租及土地问题的指示》，强调“应坚决拥护群众从反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田”，以削弱和消灭封建土地所有制。这个指示，提出了消灭封建剥削制度的问题。它表明，中国革命开始向反对国内的封建势力斗争发展，与这种转变相适应，边区和各解放区的政权也开始向人民民主专政的方向发展。1946年6月，全国内战爆发，革命战争的矛头明确地指向了美帝国主义支持下的国民党反动派，美蒋反动派成了人民革命的敌人。解放区革命政权的中心任务在于支援人民解放军，打败美蒋反动派，实现中国人民的解放。
在边区，关于实现第二次政权转变的标志，是1946年10月30日至11月5日召开的边区第三届政府委员会第二次会议，并于11月5日正式通过了《陕甘宁边区第三届第二次政府委员会决议》。决议根据目前政治形势与今后工作任务，强调指出：“当此蒋介石在美国帝国主义援助下，决心坚持内战到底，并积极布置大举进攻我边区的紧急情况下，动员一切力量准备粉碎蒋介石、胡宗南对边区的进攻，争取边区自卫战争的胜利实为目前最紧迫的任务”；“彻底土地改革，实现耕者有其田”是“发动群众积极参军参战发展生产的中心一环”。①这个决议，表明边区政权已经同国民党最终决裂，基本上完成了由抗日民主政权向人民民主政权的转变。至此，边区政府虽然在组织机构和人选问题上未发生变动，但边区政权的阶级性质已经发生了根本性的变化。随着解放战争的胜利发展，1947年2月，中共中央指出：“解放区在坚决地毫不犹豫地实现耕者有其田的条件下，‘三三制’政策仍然不变。在政权机关和社会事业中，除共产党人外，必须继续吸收广大的党外进步分子、中间分子（开明绅士）参加工作。”①随后，中共中央又指出：新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。对人民大众、所要反对的敌人，以及如何团结开明士绅、贯彻土地政策等方面均作了新的规定，使边区的人民民主政权的建设得到了进一步的完善和巩固。
边区政权建设，从土地革命时期始，历经抗战、解放战争两个历史时期，不仅自身发展一直延续，而且又统一于同一个区域，扎根生长，发展壮大，这在整个中国新民主主义革命过程中是唯一无二的，是其他根据地的政权所不及的。
二、边区政权建设完整地反映了中国革命的基本特点
1、边区政权建设始终处于战争环境中。中国革命的特点和优点是武装的革命反对武装的反革命。因此，革命战争是中国革命的主要和基本形式，而革命政权的建设与革命战争休戚相关，革命战争的胜败，决定着革命政权的生死存亡。
边区政权建设正是处在这种长期的革命战争的环境之中。在土地革命时期，革命政权无一不与革命战争的胜败直接相联。到了抗日战争时期，边区也仍然处于战争环境之中。1940年以前，即在晋西北抗日根据地巩固以前，边区面临着日本帝国主义侵略的直接威胁 ；1940年以后，由于晋西北和其他敌后抗日根据地的相对巩固，成了边区的“屏障”，日本帝国主义侵略的直接威胁消除了。但是，整个抗日战争尚未结束，随之而来的还有国民党顽固派的军事封锁，直至大规模的军事“磨擦”，使边区仍然处在一种潜在的战争状态。因此，林伯渠主席说：“边区情况有各种特点，都须好好研究。而第一个根本特点，就是边区处于革命战争的环境中，绝对不可有一秒钟忘记。”②进入解放战争时期，边区又进入了全面战争的状态。在这种情况下，边区政权建设不能不以革命战争的变化为转移，并决定着边区政权本身的存亡和政权工作的基本方向。
在革命战争的条件下，边区政权的中心任务是保证革命战争的胜利，经济建设事业也是围绕革命战争这个中心进行的，也就是为着争取物质上的条件去保障革命军队的给养和供给；为着改善人民群众的生活，由此更加激发人民群众参加革命战争的积极性。总之，边区政府的每一项工作，无一不与革命战争相联系。只有在特定的历史条件下，边区政府的中心工作稍有转移。1942年12月，毛泽东在西北局高干会上指出，在目前陕甘宁边区的条件下，经济与教育是中心的或第一位的工作。当时边区处于相对和平的环境。相对和平的环境，要求边区政府把工作中心转到生产和教育上来，这是完全正确的，林伯渠同志也说：“边区尚未直接发生战争，所以有可能有必要集中力量于两大基本任务――生产与教育，并以此来为革命战争服务。生产是为革命战争解决物质问题；教育是为革命战争解决干部问题。全边区工作都应自觉地围绕于这两个中心。但过去许多同志对此认识不足。”①因此，边区政府从1943年起；抓了生产和教育两大中心任务，并且取得了巨大成绩，积累了经验，并为以后的解放战争的胜利发展，奠定了物质基础。解放战争时期，由于条件的改变，边区政府被迫把工作中心又转移到战争上来。
2、边区政权建设长期处于农村。在中国武装夺取政权，走农村包围城市的道路。革命战争首先在农村取得胜利，在农村建立政权。
在整个新民主主义革命时期，革命政权长期处于农村，在农村的环境中进行建设。从毛泽东率秋收起义部队上井冈山建立红色政权起，到1931年11月在瑞金建立中华苏维埃共和国，成立中华苏维埃中央政府，革命政权一直处在农村。边区的情况同中央苏区的情况完全一样。即使在中华苏维埃中央政府到达陕北以后，先驻陕北瓦窑堡，后迁至保定（今志丹），1937年1月13日进驻延安，革命政权仍然处于农村。不仅边区是农村，就当时的延安实质也是农村。1937年10月，边区政府正式把延安改设为“市”。但延安当时才有5000余人口（不包括革命部队的人数），几乎没有近代工业和工业无产阶级的成分，只有少数商业和手工业，连手工业工人也极少，不过是一个农村集镇式的小城市。在边区政府成立以后的10多年中，延安的工商业得到了初步的发展，但就整个边区而言，仍然是农村，而且是陕西、甘肃、宁夏三省交界的落后地区。
3、边区政权自身的特点及缺陷。由于革命战争和农村的环境，边区政权表现出许多显明的特点与缺陷，如政权的不稳定，变化大；政权机构的不完备和战时性；民主性发挥不够，集中得过多；政策的多变与农村特点，等等。
4、边区政权实现了由城市领导农村的转变。毛泽东在中共七届二中全会上指出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到城市。”①
边区政权由农村到城市的转移，直到1949年5月20日西安解放。24日西安市人民政府成立，6月上旬，边区从延安迁至西安。6月14日，边区政府在西安新城正式开始办公。至此，边区政权由农村政权转变为城市政权，并且开始了城市领导农村的新时期。此时，边区政权表现出明显的城市性，如管理城市机构的增设，新设了工商厅、交通厅、公营企业厅等，以管理城市工业交通企事业。随着西北解放战争的胜利，天水、兰州、西宁、银川、宝鸡等大中城市的解放，边区政权进一步转变为城市政权，走完了农村包围城市的道路，开始了由城市领导农村的新历程。
1950年1月19日，西北军政委员会在西安成立，主席彭德怀，副主席习仲勋、张治中。西北军政委员会是中央人民政府在西北地区实行军事管制的代表机关，并代行西北人民政府的职权。至此，陕甘宁边区政府完成了其光荣的历史使命。
三、边区长期在中共中央的领导之下，决定了边区政权建设的地位和模范作用
从1935年10月19日中共中央长征到达陕北起，到1948年3月23日，毛泽东、周恩来、任弼时等率领中共中央机关东渡黄河离开陕北，中共中央在边区历时13个春秋。中共中央长时期地驻在一个根据地内，这在中国新民主主义革命中也是唯一的。
边区是土地革命时期仅存的苏区。但到了抗日战争时期，敌后抗日根据地有了很大的发展，边区仅仅是19块根据地中，除了浙东、琼崖两块根据地外，是最小的根据地，人口只有150万，远不及晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥等抗日根据地的地域之广和人口之多。但由于它长期以来是中共中央的所在地，便成了各个解放区中的首席解放区。延安则是各级解放区的指导中心，成为中国革命的“圣地”。
由于边区是中共中央的所在地，中共中央在领导全国的抗日根据地的过程中，把边区作为一个试验区。正如毛泽东1938年就指出：“边区的作用，就在于做出一个榜样给全国人民看。”②1940年他在边区党政联席会议上讲话时又说：“现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。”陕甘宁边区的新民主主义建设，由于在全国具有开创新社会的性质，因此党中央对它特别重视。边区的一切重大制度和方针政策都是党中央根据马列主义的基本原理结合我国和边区的实际提出来的；边区制定的许多具体施政方法，也是经党中央讨论或批准的；边区工作中遇到的困难和问题，党中央都及时的给予指导和帮助。我们的各项新民主主义纲领和政策都是先在陕甘宁边区试行，然后才在其他根据地推广。所以说陕甘宁边区是全国新民主主义建设的“试验区”。正是由于这种特殊的历史条件，提高了边区在各解放区中的地位，也提高了边区政权建设的意义。
边区政权建设，从路线、方针和各项具体政策，到政治体制、机构设置，以致人选的决定等等，都直接得到中共中央的指导和关心。如1937年9月6日边区政府成立，其人选就是中共中央直接决定的；边区的重大方针政策，如1938年5月15日的《陕甘宁边区政府、第八路军后方留守处布告》和1941年5月1日颁布的《陕甘宁边区施政纳领》等，均由中共中央直接参与，毛泽东亲自修改制定的；毛泽东、朱德、周恩来、任弼时等中共中央领导人，经常出席和参加边区的各种会议，并多次讲话作指示等。这一切有力地保障了边区政权建设中的正确方向，提高了边区政权建设在各解放区中的地位和模范作用。
关于边区政权建设的模范作用，主要表现在新民主主义政治上：（一）实现了广大人民当家作主；一是民主的选举制度，二是实行“三三制”的政权政策，把边区建设成以“三三制”为特征的抗日民族统一战线的模范区域。（二）严于法治，边府先后制定和颁布了政权建设中的各种法律条文和规章制度，并坚持以法办事的原则。（三）廉洁奉公，这方面堪称全国的楷模。（四）彻底实施精兵简政，这是率先由边区提出并完全做到精简，统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。
总而言之，在抗日战争时期，中国共产党领导的陕甘宁边区政权是新民主主义性质的政权，是中共中央在创造性地走农村包围城市、武装夺取政权道路的过程中建立的诸多局部政权群星中的“北斗”，对中国革命战争和建设作出了杰出的贡献，它以一个局部政权把一个全国知名的经济文化落后的地区变成了政治上、军事上、经济上和文化上都是光明的先进的地区。这种政权是中国共产党运用共产主义的基本原理和方法，从实际出发正确地指导殖民地半殖民地半封建国家开展民族民主革命斗争的一面旗帜，是国际共产主义运动的光辉范例。所以，研究和总结陕甘宁边区政权建设的历史经验，对于我们今天搞好社会主义初级阶段的政权建设仍然具有重要的启迪和借鉴意义。
四、边区政权正确处理了同国民党政权的关系，贯彻了中共中央的独立自主原则
土地革命时期，边区政权是在摧毁国民党的地方政权以后建立起来的。因此，当苏维埃政权一出现，国民党的军队和政府，就把它包围起来，企图消灭了。因此，两者之间完全对立，“你死我活”，没有调和的余地。这同全国各地的苏维埃政权是一样的。这里要说明的是，西北苏维埃政权尽管也遭到了敌人的多次围剿，且“左”倾教条主义错误一度曾危害到根据地的死亡，但由于中共中央的及时到达，它成为硕果仅存的一块根据地。
抗日战争时期则不同，由于抗日民族统一战线的形成，尤其是1937年2月10日的中共中央致中国国民党五届三中全会电作出的保证，工农民主政府改名为特区政府，受南京中央政府“指导”。经过国共两党的多次谈判，国民党承认了陕甘宁边区的合法地位。1937年10月12日国民政府行政院第333次会议，以任免边区行政长官为方式，承认了边区政府为国民政府行政院的直属地方政府。这不仅结束了两个政权之间的敌对关系，而且变成了一种“隶属”关系。
这种情况同其他抗日根据地不同，抗日战争开始后，在敌后建立起来的各个抗日民主根据地，只有少数在名义上“属”国民党地方政府，多数则完全是由中国共产党独立建立起来的，同国民党政权没有关系。而陕甘宁边区则是国共两党互相都有“承诺”的。这种“承诺”，要求边区政权必须处理好同国民政府之间的关系。
当然，“隶属”关系是名义上的。因为，国民党方面始终想要取消，以致消灭陕甘宁边区。而共产党方面则坚持边区政权的新民主主义的实质，坚持独立自主，不允许国民党及其政府“插足”边区内部，两者之间的矛盾和斗争仍然存在，有时还十分尖锐，到了1939年，国民党实行“消极抗日，积极反共”的方针，对边区实行军事包围和经济封锁。欲置之死地而后快。只是由于共产党和边区政府方面采取了“人不犯我，我不犯人；人若犯我，我必犯人”的方针和有理、有利、有节的斗争原则，才把斗争限制在一定的范围，使名义上的“隶属”关系得以保持。
为了保持这种名义上的“隶属”关系，边区在政权建设中，不得不采取某些同南京国民政府政策相“含接”的措施。例如，在政权机构设置上，采取了参议会制度。1938年3月，国民党在武昌召开了临时代表大会，制定了《抗战建国纲领》和决定设立国民参政会。7月，国民参政会第一届大会在汉口召开，共产党派代表参加大会。会议又作出了在各省召开参议会的决定，并公布了《省参议会组织条例》。边区政府作为国民政府行政院的直属地方政府，相当于省级政府。因此，边区政府于1938年11月25日决定改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会，同国民政府省级机构的设置相“含接”，但是，边区参议会同国民党统治区的参议会，不但性质不同，而且地位和作用也不一样。国民党统治区的省参议会，其参议员主要由国民党“遴选”；参议会也只是一个“咨询”机关。边区参议会的参议员则由边区人民依据“普遍、平等、直接、无记名”的选举原则，全部由选举产生；边区各级参议会既是民意机构，又是权力机关，选举产生边区各级政府，制定边区的法制（此项仅限于边区参议会）和确定边区各级政府的各项方针、政策。在司法制度上边区作为省区地方，只设“高等法院”，不设最高法院，把南京国民政府的最高法院作为终审机关（实际上无联系）。在法制和政策上，边区政府也采取措施，作为边区制定法制的一些依据，以保持这种“含接”。
但是，边区政权建设，从机构的设置，政策的制定，人事的安排等等，贯彻执行的基本的原则和政策，仍然是中共中央确定的新民主主义的政治制度和政策。可以说，边区在抗日战争时期，既正确地处理了同国民党政权的关系，又坚持了中国共产党的独立自主原则。
抗战胜利以后，特别是国共两党重庆谈判的进行，以及政治协商会议的召开和停战协定的签定，两个政权之间表面上的“隶属”关系得以暂时维持。随着国民党反动派发动全国内战，这种“隶属”的关系，也随之宣告结束，再次进入两个政权之间的敌对状态，直至南京国民政府垮台和中华人民共和国成立。
五、边区政权是新中国政权的雏形
在新中国成立以前，同时存在着几个像边区政府那样的地方性政府，如华北人民政府、东北人民政府等，但政权机构的基本模式仍然是边区政权的模式，而且成立时间不长，缺乏实践的经验。因此，边区政权模式成了新中国政权模式的渊源和雏形。
首先，边区政权为中华人民共和国的诞生奠定了第一块基石。陕甘宁边区一直是中国的一块红色区域。在抗日战争时期由于国共两党的合作和抗日民族统一战线的形成，它虽然曾受国民党中央政府的管辖，但根据地内部的社会性质并未改变。国民党统治区属于半殖民地半封建的社会，而边区则属于新民主主义社会。毛泽东1941年就指出：“陕甘宁边区和华北华中各抗日根据地的社会性质已经是新民主主义的”。又说：“各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义的共和国。”在为新民主主义中国塑造模型的意义上讲，陕甘宁边区对全国是有特殊贡献的。边区政权是新民主主义革命时期历史最久，形式最完备，经验最丰富的政权，因而对新中国政权建立的意义和作用也就最大。就其边区建设而言，时间最长。抗战时期它虽然一直存在着战争的威胁，甚至在一段时间内有过直接对日作战，也有过反对国民党进攻的军事斗争，但根据地内始终没有发生过战争，建设事业一直作为主要任务来进行。就1947年到1948年间爆发的大规模解放战争，仅一年多便重新开始了建设工作。总之，建国前边区搞建设达11年之久，而其他根据地是不可比拟的。
其次，边区政权建设的实践为新中国的政权建设提供了可供借鉴的具体经验。西方资产阶级共和国的方案在中国行不通，苏联式的无产阶级的经验也不符合中国的国情，唯一能够借鉴的是我们自己创造的经验，其中主要的是边区政权建设的成功经验。
第三，在建设边区政权的同时，积极从事新民主主义的各项建设。特别是利用政权的力量，推动了边区各项事业的发展。边区政权建设的经验证明，不能片面的就政权方面单一地去巩固与发展，而是在建立政权之后，把人民从旧政权中解放出来，尽快发展各项建设事业。陕甘宁边区在注重政权建设的同时，实行了提高农村生产力的经济政策，建立了自给工业的基础，开展了人民大众的新文化运动，贯彻了保卫边区、坚持抗战的军事原则，并在这些方面获得了惊人的成绩。换言之，在建立无产阶级领导的几个革命阶级联合的人民民主专政的同时，加强了民主与法制的建设，民众团体与党的建设；在经济方面，进行了彻底的土地改革，实行耕者有其田；大力开展劳动互助合作，在城乡各地建立了许多不同类型的合作社；政府和军队、机关、学校办了许多农工商业，从而建立了公营经济；同时在大力发展工农业生产的基础上，发展了商业、交通运输和财政金融事业。通过这些事业的发展而进一步巩固了政权，这充分说明政权建设必须发展社会生产力，改善人民的生活，才能更加显示出政权的威力与作用。
第四，边区政权建设实践，为新中国的政权建设培养和造就了一大批优秀的政权建设工作干部。十多年来的边区政权建设，培养和造就了一大批既具有一定理论水平，又有实际经验的干部。他们不仅为西北地区的新解放区的政权建设准备了条件，而且也为新中国的政权建设准备了大批干部。边区政府主席林伯渠在新中国成立前夕到北京，为中华人民共和国成立肩负重任。随后，边区政府副主席刘景范等一大批干部调往北京，为新中国的政权建设作出了重要贡献。
总之，边区政权建设的特点和经验，为新中国的政权建设开辟了道路，做出了典范，提供了经验，值得我们认真总结，并努力发扬艰苦奋斗和廉洁政治的光荣革命传统。（作者：陕西省社会科学院 研究员）